我国铁路既存管理体制的典型特征是铁道部作为政府职能部门，既负责铁路行业管理，又兼以总运输公司身份对全国铁路进行组织和运营，还负责对全国路网进行维护与建设。这种高度集中的管理体制可以靠行政集权下推来保证运输生产任务得到落实，但在可竞争性市场特征渐行渐显的格局下，在铁路运输企业经营效益差强人意的环境下，政府集中管理体制暴露出适应市场能力差、运输经济效益差等诸多弊端。在发达国家铁路运输管理体制已成功改制的背景下，进行铁路管理体制改革，实现政企分开、政资分开、政事分开的呼声愈来愈高，并已成为当局、学界和舆论的共识。然而，究竟如何改革?实现哪些具体目标?改革的路线图以及时间表应该是什么?远还没有形成广泛共识。

综观世界发展历史，铁路建设和运营对推动一国产业布局以及工业化进程都起了积极作用，但在工业化后期却出现了市场份额下滑的趋势。铁路运输作为陆上交通运输方式已经存在187个年头了。工业化初期，铁路运输可以实现对煤炭、矿石、钢材等重化工业原料和产品的大量运送，这与铁路运输所具有的载重量大、运距长、可实现全天候运输是密不可分的，从而为市场交易半径的扩展和生产要素在更广地域范围进行配置创造了条件。然而，随着重化工业阶段在主要工业化国家逐渐淡出，发达国家已将部分制造中心外移，而专注于电子、信息、金融、地产、研发等新型服务业和高端科技产业，铁路运输所专注和专长的大批量运输方式开始出现与小批量、多元化、多样性、及时性需求特征不相适应的征兆，铁路运输市场份额日渐下滑，特别是在民航技术、汽车工业发展以及高等级公路大量铺就的形势下更是如此。铁路“夕阳产业”论一度甚嚣尘上。铁路线最长的美国也出现大量铁路线废弃的现象。

与铁路运输市场份额下滑相伴的还有铁路较差的收益性。欧、美、日等国家都对铁路管理体制进行了改革，改革的形式是“民营化”，实质在于产权的清晰化、交易的市场化，目的在于促进铁路运输企业运营的积极性和主动性。从各国的改革结果来看，都有一定成效，但也发现许多问题，甚至走了一些弯路。从世界范围看，铁路客运基本上是亏损的，需要财政补贴。如美、欧政府都给予客运一定补贴;印度、俄罗斯铁路整体是盈利的，但客运部分亏损;德国侧重补贴区域客运，长途客运侧重市场化定价;法国侧重补贴普速铁路，高等级铁路运输更多运用市场定价或效率定价方法;日本国铁在1987年改革前财务状况恶化，财政负担沉重，改革后本州三公司盈利性指标好转，三岛区域客运公司仍需经营稳定基金来补贴。

从理论上来说，铁路运输是典型的运输密度经济和范围经济，其资产的专用性更决定了具有自然垄断特征。由社会或政府提供一定补贴，铁路提供更充分的运输服务可以使社会福利纯损失更小。当然，实际情形比理论模型要繁复得多。首先是运输方式存在多种替代方式，如民航和公路甚至水运都是铁路的替代运输方式，因此铁路运输在市场供给方不具有很强的垄断力量。其次，铁路运输被许多国家赋予公益运输、军事运输和宏观调控任务。这可能与铁路单位运量的低成本特征有关，也可能与铁路可实现大批量、全天候快速调运有关，还可能与铁路运输安全性、稳定性更强，易形成心理预期刚性有关。再次，在现代社会，公民的基本出行权像农品一样，是一种准公共品。维持准公共品的充分供给是丰裕社会的基本特征。一定地域范围的铁路客运(如德国)或低等级铁路(如法国)可以看作是公共交通的延伸，实行政府指导价并受到补贴。虽然可替代交通运输方式的存在使得补贴铁路客运不具有公允性，也会造成政府财政负担加重甚至铁路客运公司的依赖与低效率的循环。在当前环境约束趋紧，绿色出行理念兴起的氛围下，铁路运输作为低碳运输方式应该得到扶助和倾斜，而若将铁路运输的低碳比较优势作为一种资产在碳交易市场开发并交易，则会给铁路运输企业一定市场化的补助，这比政府直补减少了运输部门对财政的依赖意识，也更具有可持续性。

欧盟实行“网运分离”模式的初衷是为了实现成员间铁路运输标准的统一及互联互通。网运分离在一定程度上维护了路网的自然垄断特征，在线上部分引入竞争。但从各国实践结果看，路网公司出现对路网的维护不足，各国普遍对路网公司进行财政投入或补贴。“网运分离”的核心问题在于路网使用费率的确定问题，即路网使用价格的发现是一个成本高昂的过程，网运分离还易造成路网公司对线上公司的垄断优势或线上公司和线网之间的信息不对称，因为我国不像美国那样存在“平行线竞争”。世界铁路管理还存在所谓的区域公司模式，以日本为典型代表。区域公司模式还需考虑如何打破区域市场的垄断以及区域公司间的过口和收费问题，即价格形成机制。特别是，铁路运输具有运输密度经济特征，外围铁路运输必然增加核心或枢纽线路运输，不同线路运输单位成本差异性较大，若根据成本定价，则外围铁路运价显著高于核心区域运价，加剧了区域经济的不平衡。因此，现在实施的核心补边区、货运补客运都是被选择，并在既定时期有效的管理办法。

交叉补贴、集中清算是我国铁路运输管理模式的基本特征，其优势在于可以均衡、高效率地完成运输任务，劣势在于不能充分调动铁路运输企业主体的业务积极性，即激励机制缺失或弱化。虽然我国18个铁路局是名义上的运输企业，但由于运输组织的集中统一，经济上的统收统支统分，铁路局没有完整的独立核算，所以铁道部实际上承担了企业主体职能。目前提出落实路局企业主体地位，主要是在多元化经营上，即多元化经营收益归路局支配。这又易造成路局对运输主业效益不敏感，而对多种经营过度重视。

尽管存在多重考量因素及多种困难，但铁路持续改进的发展思想和意识是必要的。特别是，我国在现存管理模式下，路局企业重完成生产任务，轻经营绩效;行政本位思想盛行，营销意识和开拓市场意识都显淡薄。铁路管理体制改革的目的在于引进竞争性和引入市场化模式，欧、美、日等国的铁路管理体制“民营化”浪潮在一定程度上做到了这一点，但各国都有特定的国情路情，完全照搬任何一种模式，而不注重配套工程和环境、文化建设的做法都易导致“水土不服”。当前，我国铁路建设仍处高投入期，铁路运输量大，运营计划性强，这些都决定了政府成分在铁路建设和运营还不能完全退出。

铁路“混合”经济特征以及多种运输方式综合发展格局决定了当前我国铁路引入民间资本的重要性开始凸显，引入民间资本或社会资本的意义还在于在引入民、社资本之前铁路系统产权须在一定程度上得到清晰厘定，并且使铁路建设和运营具有一定经营性，从而使铁路部门资产得到开发，财富效应得到发挥;资本投资机制形成，盈利性得到保证，因而铁路的运营和发展就具有了可持续性。特别是当前我国铁路系统由于大规模建设，债务负担沉重，引入民间资本，尤其是进行股权融资或借鉴国外基础设施建设融资创新模式如BOT、TOT、PFI等，可以有效缓解铁道部财务指标紧张压力，并为民、社资本投资开发出新的实体投资渠道，当然要吸引民间、社会资本，必须创造一定盈利性或投资利润率，为达此目的除了创设有效激励机制;实施多元化经营战略以扩充利润来源外;改革运价形成机制，实施必要的效率定价和更适应市场的、灵活的运价营销策略都是必要的。

铁路运输与其他运输方式既存在竞争也存在互补，实现多种运输方式的互联互通，真正做到“零换乘”或“无缝衔接”无疑可以节约人力和时间资源，是福利社会的目标之一。成立“大交通部”制对上述目标达成具有促进作用。成立“大交通部”，完备综合交通运输体系，需要关注各种交通运输方式管理体制的并存及整合，特别是我国铁路政企合一运营模式和侧重行业管理与规制的公路、民航、水运运输模式存在显著的差异性。

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